di Marco Ferraresi e Romolo Martelloni
Luigi Sturzo non fu il legislatore della liberalizzazione energetica italiana;morì nel 1959, esattamente quarant’anni prima del decreto Bersani.
Pur tuttavia, può esserne considerato il padre intellettuale e istituzionale.
Tra il 1901 e il 1959 elaborò infatti una concezione dell’energia fondata sulla separazione tra indirizzo pubblico e gestione imprenditoriale, sull’accessibilità delle reti, sulla libertà di approvvigionamento, sull’autoproduzione, sulla tutela differenziata dei piccoli consumatori e sul contrasto sia ai monopoli privati sia a quelli pubblici.
La sorprendente modernità del suo pensiero non consiste nell’avere anticipato singole disposizioni tecniche, piuttosto nell’avere compreso il principio sul quale oggi sì erige l’intero ordinamento energetico europeo;lo Stato deve essere abbastanza autorevole da stabilire le regole, proteggere gli utenti e garantire l’accesso alle infrastrutture, non deve confondere la funzione di regolatore con quella di produttore, gestore e monopolista. La sua formula dello “Stato arbitro” contiene, in nuce, il passaggio storico dallo Stato proprietario dell’energia allo Stato garante del mercato.
La storia ufficiale della liberalizzazione energetica italiana comincia solitamente negli anni Novanta.
Nel 1995 vengono istituite le autorità indipendenti di regolazione,nel 1996 l’Unione europea approva la prima direttiva sul mercato interno dell’energia elettrica,nel 1999 il decreto legislativo n. 79, noto come decreto Bersani, apre alla concorrenza le attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di elettricità.
Quasi mezzo secolo prima del decreto Bersani, Luigi Sturzo aveva già delineato gli elementi essenziali di quel sistema
Una rete aperta a una pluralità di produttori,l’assenza di esclusive pubbliche o private nelle attività economicamente contendibili,la libertà per le imprese di scegliere il proprio approvvigionamento o di autoprodurre energia,una protezione tariffaria riservata alle utenze più deboli,un potere pubblico chiamato non a occupare il mercato, ma a disciplinarlo, sorvegliarlo e impedirne la degenerazione monopolistica.
Definire Sturzo “padre del modello energetico moderno” non significa dunque attribuirgli la paternità materiale delle norme europee o della riforma del 1999. Non esiste una linea documentale che conduca direttamente dai suoi articoli alle direttive di Bruxelles. Una paternità ideale, dimostrata dalla convergenza tra la sua architettura istituzionale e quella affermatasi alla fine del Novecento.
Sturzo vide prima di altri che la vera alternativa non era tra Stato e mercato, ma tra due diverse configurazioni del potere;da un lato, il mercato dominato da concentrazioni private o da un’impresa pubblica privilegiata,dall’altro, un ordinamento concorrenziale governato da regole imparziali. In questa seconda configurazione che lo Stato cessa di essere un giocatore favorito e diventa arbitro.
Il pensiero energetico di Sturzo non nacque nelle aule parlamentari, ma nell’amministrazione di Caltagirone.
Nel 1901, discutendo di acqua, illuminazione, tramvie e nettezza urbana, riconosceva che alcuni servizi, per la loro stessa struttura, tendevano a sottrarsi alla libera concorrenza e a trasformarsi in monopoli necessari.
Non avrebbe senso costruire più reti elettriche parallele, più acquedotti sovrapposti o più infrastrutture di distribuzione sul medesimo territorio. L’infrastruttura può essere unica,il potere economico che deriva dal suo controllo, però, non deve diventare assoluto.
Per tali ragioni Sturzo non immaginava una municipalizzazione burocratica. L’autorità politica avrebbe dovuto approvare i bilanci, definire gli obiettivi sociali e vigilare sui risultati; la conduzione tecnica, viceversa, avrebbe dovuto godere di autonomia e responsabilità, rimanendo indipendente dalle influenze dei partiti locali.
Tra il 1907 e il 1908 questa concezione prese forma nelle Officine Elettriche di Caltagirone, realizzate durante la sua esperienza amministrativa. L’impianto apparteneva al Comune, la gestione veniva affidata in appalto e le tariffe erano orientate all’accessibilità del servizio.
Non si trattava ancora di liberalizzazione,Sturzo municipalizzò un’infrastruttura essenziale,introdusse una distinzione destinata a diventare centrale nella moderna regolazione dei servizi a rete;la titolarità pubblica non implica necessariamente la gestione politica diretta.
Quando l’iniziativa privata non era in grado di realizzare un servizio indispensabile, l’intervento pubblico era legittimo. Doveva però essere sussidiario, proporzionato e organizzato in modo da non confondere controllo politico e responsabilità tecnica.
Cinquant’anni dopo, osservando i deficit crescenti di molte imprese pubbliche locali, Sturzo riconobbe apertamente i limiti della municipalizzazione. Non rinnegò l’interesse collettivo che l’aveva giustificata,contestò la convinzione che la proprietà pubblica, da sola, producesse efficienza, innovazione o tariffe più eque.
Il punto di svolta si trova nell’articolo “Linee e tariffe elettriche”, pubblicato il 20 gennaio 1952. Ragionando sull’attraversamento elettrico dello Stretto di Messina, Sturzo individuò il vero centro del sistema;non soltanto gli impianti di produzione, ma le reti attraverso le quali l’energia poteva circolare.
Chiese la realizzazione di “linee statali aperte a tutti i produttori”.
La frase coglie il presupposto materiale di ogni mercato energetico;senza accesso alla rete non esiste concorrenza, qualunque sia il numero teorico delle imprese autorizzate.
Un produttore può costruire un impianto, ma se il proprietario della rete può negargli l’accesso, imporgli condizioni discriminatorie o favorire le società appartenenti al proprio gruppo, quella libertà resta puramente nominale. Il monopolio dell’infrastruttura si trasferisce automaticamente sulla produzione e sulla vendita.
Sturzo comprese che la rete doveva essere posta al servizio del sistema e non degli interessi particolari del suo proprietario. Non disponeva ancora del lessico dell’unbundling, della separazione proprietaria o dell’accesso regolato dei terzi. Ne aveva però intuito la logica; chi controlla l’infrastruttura essenziale non deve poterla utilizzare per chiudere il mercato.
Nello stesso articolo formulò una posizione priva di ambiguità;era contrario alla nazionalizzazione degli impianti, ma anche a qualunque monopolio elettrico, palese o dissimulato, capace di imporre al pubblico tariffe e disservizi.
Questa equidistanza è decisiva. Sturzo non combatteva il monopolio pubblico per consegnare l’energia a quello privato. Combatteva la concentrazione del potere economico in quanto tale. Per lui il monopolio era pericoloso non a causa dell’identità pubblica o privata del titolare, ma perché eliminava la possibilità di scelta, attenuava la responsabilità e assoggettava il consumatore.
Alla rete aperta affiancò altri tre elementi.
Il primo era la libertà delle utenze industriali sopra una determinata soglia di contrattare direttamente con le società elettriche. Il secondo era il diritto di provvedere autonomamente ai propri fabbisogni attraverso impianti propri. Il terzo era il mantenimento di una tariffa protetta per i piccoli consumatori.
Si tratta, nel loro insieme, di una vera architettura di mercato moderna; concorrenza per chi possiede forza contrattuale, autoproduzione come alternativa al fornitore dominante e protezione pubblica per chi non è ancora in condizione di difendersi nel mercato. La liberalizzazione, nella visione sturziana, non era l’abbandono del consumatore, ma la differenziazione degli strumenti di tutela.
Per comprendere pienamente la modernità di Sturzo bisogna distinguere tra il monopolio dell’infrastruttura e il monopolio del mercato.
La rete elettrica costituisce normalmente un monopolio naturale. Non è economicamente razionale duplicare l’intera infrastruttura nazionale di trasmissione o costruire molte reti di distribuzione concorrenti lungo le medesime strade. La liberalizzazione non elimina dunque ogni monopolio fisico;impedisce che il monopolio naturale della rete si trasformi nel monopolio commerciale della produzione e della vendita.
Il modello contemporaneo realizza questa distinzione attraverso la separazione delle attività. Produzione e vendita sono aperte alla concorrenza,trasmissione, dispacciamento e distribuzione restano attività regolate, esercitate mediante concessioni e sottoposte a obblighi di neutralità, trasparenza e accesso non discriminatorio.
L’articolo 1 del decreto Bersani afferma infatti che produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica sono liberi, mentre trasmissione e dispacciamento sono riservati allo Stato e attribuiti in concessione al gestore della rete nazionale. Il medesimo decreto mantiene la distribuzione in regime di concessione e prescrive forme di separazione contabile e amministrativa.
La rete, in particolare , può essere unica, ma deve essere neutrale. Il suo gestore non deve decidere chi può competere sulla base di interessi propri,deve applicare regole oggettive e non discriminatorie sotto la vigilanza dell’autorità pubblica.
Quando Sturzo chiedeva elettrodotti capaci di collegare Nord, Centro e Sud e messi a disposizione di tutte le società produttrici, indicava precisamente questo principio. La rete non come proprietà chiusa, piuttosto come infrastruttura comune sulla quale organizzare lo scambio tra una pluralità di soggetti.
Nel 1952, commentando il rapporto dello Stanford Research Institute sull’IRI, Sturzo fece propria una formula destinata a condensare il suo pensiero;lo Stato non più proprietario e controllore dei destini economici, ma “guida, arbitro, legislatore dell’iniziativa individuale”.
Precisò persino il significato del termine “arbitro”;non un potere arbitrario, libero di modificare le regole a piacimento, ma un soggetto che garantisce l’ordinato svolgimento del confronto e dirime i conflitti secondo norme generali.
La distinzione non è lessicale. L’arbitro non è assente dalla partita. Al contrario, deve essere autorevole, indipendente e dotato di poteri effettivi. Non produce energia, non vende contratti e non favorisce un concorrente,assicura diversamente che nessuno possa conquistare o conservare una posizione dominante attraverso il controllo delle infrastrutture, i privilegi fiscali, le garanzie pubbliche o l’asimmetria informativa.
Lo Stato regolatore immaginato da Sturzo è dunque assai diverso dallo Stato minimo. Deve stabilire le condizioni di accesso alle reti,vigilare sulle tariffe delle attività monopolistiche,proteggere i piccoli utenti e garantire la continuità del servizio,impedire discriminazioni tra operatori,contrastare cartelli e abusi di posizione dominante,esigere trasparenza contabile,intervenire in via sussidiaria quando l’iniziativa privata sia insufficiente e ritirarsi dalla gestione diretta quando siano ristabilite condizioni normali di mercato.
Questa impostazione trova un’evidente corrispondenza nell’istituzione, con la legge n. 481 del 1995, dell’autorità indipendente per l’energia. L’attuale ARERA si definisce un organismo indipendente preposto alla regolazione e al controllo dei settori energetici e delle reti.
La direttiva europea 2019/944 collega esplicitamente l’apertura del mercato alla libertà di scelta del fornitore, all’ingresso di nuovi operatori, alla protezione dei clienti vulnerabili e all’accesso non discriminatorio alle reti.
Difficile trovare una realizzazione più nitida dello Stato arbitro teorizzato da Sturzo;forte nella regolazione, imparziale rispetto agli operatori, separato dalle imprese che deve controllare.
Sturzo morì l’8 agosto 1959 e non poté quindi opporsi alla legge n. 1643 del 6 dicembre 1962, con la quale fu istituito l’ENEL e nazionalizzato il settore elettrico.
Aveva descritto in anticipo il rischio di un ente nazionale delle fonti di energia che assorbisse progressivamente gli impianti elettrici e acquisisse il controllo esclusivo delle reti. Il modello realizzato nel 1962 concentrò nell’ENEL produzione, trasmissione e distribuzione, organizzando il sistema attorno a un’impresa pubblica verticalmente integrata.
La nazionalizzazione rispondeva a esigenze reali;unificazione della rete, estensione del servizio, programmazione degli investimenti, omogeneizzazione tariffaria e superamento degli oligopoli elettrici regionali. Sarebbe semplicistico ignorarne il contributo all’elettrificazione e allo sviluppo industriale del Paese.
Il punto sturziano è tuttavia un altro;per sconfiggere i monopoli privati non era necessario edificare un monopolio pubblico capace di riunire nella stessa organizzazione l’infrastruttura, la produzione, la distribuzione e il rapporto commerciale con il consumatore.
Sturzo aveva immaginato una terza strada: unificazione e apertura delle reti, molteplicità dei produttori, protezione delle utenze più deboli e controllo pubblico delle regole.
Con il decreto Bersani del 1999 il sistema italiano abbandonò il monopolio pubblico verticalmente integrato. Il legislatore distinse le diverse fasi della filiera, liberalizzò produzione e vendita, organizzò il mercato all’ingrosso, introdusse la separazione societaria e affidò le infrastrutture essenziali a gestori regolati.
Non tutto ciò che Sturzo aveva immaginato coincide con il sistema attuale. La disciplina energetica contemporanea è il risultato di innovazioni tecnologiche, dottrina economica, diritto europeo, processi di privatizzazione e decenni di esperienza regolatoria. Sarebbe storicamente scorretto presentare il decreto Bersani come semplice attuazione postuma del suo pensiero.
La convergenza tra le due architetture rimane, però, impressionante.
La direttiva 2019/944 definisce oggi il cliente come soggetto attivo, riconosce la libertà di scelta del fornitore, promuove l’ingresso di nuovi operatori, tutela i consumatori vulnerabili e impone la separazione tra gestione della rete e attività concorrenziali. Prevede inoltre che le autorità di regolazione siano autonome dal potere politico e dagli interessi industriali.
Sono i principi essenziali dello Stato arbitro.
Persino la diffusione delle comunità energetiche e della generazione distribuita richiama, pur in un contesto tecnologico radicalmente diverso, l’intuizione originaria di Caltagirone: infrastrutture poste al servizio di una comunità, produzione vicina ai luoghi di consumo, autonomia organizzativa, responsabilità tecnica e finalità sociali.
La lezione più attuale di Sturzo consiste nel rifiuto di due semplificazioni opposte.
La prima identifica l’interesse pubblico con la proprietà pubblica. Un’impresa appartenente allo Stato può essere inefficiente, opaca o monopolistica; può trasferire i propri costi ai consumatori e utilizzare il potere politico per difendere posizioni acquisite.
La seconda identifica la liberalizzazione con l’assenza di regole. Un mercato energetico senza un’autorità forte sarebbe rapidamente dominato dai soggetti che controllano le infrastrutture, dispongono di maggiori informazioni o possiedono superiori capacità finanziarie.
Per Sturzo la libertà economica non era spontaneismo. Richiedeva un ordinamento. La concorrenza non nasce automaticamente dalla privatizzazione e neppure dalla presenza formale di più società;deve essere costruita attraverso reti accessibili, trasparenza, parità di trattamento, responsabilità e leggi antimonopolistiche.
La stessa esperienza successiva alla liberalizzazione dimostra che la pluralità degli operatori non garantisce, da sola, prezzi inferiori o migliori condizioni per il consumatore. Concorrenza apparente, concentrazioni societarie, asimmetrie informative e pratiche commerciali scorrette possono ricreare nuove forme di dipendenza. Anche per questo il regolatore rimane indispensabile.
Lo Stato arbitro non è dunque uno Stato debole. È uno Stato che rinuncia all’ubiquità per acquistare imparzialità; che non pretende di produrre, vendere, amministrare e controllare contemporaneamente,che concentra la propria forza sulla qualità delle regole e sulla capacità di farle rispettare.
Luigi Sturzo non conobbe la Borsa elettrica, i contratti di dispacciamento, la separazione proprietaria dei gestori di rete, le comunità energetiche rinnovabili o il consumatore digitale. Eppure individuò la struttura politica e giuridica che avrebbe reso possibili queste istituzioni.
Capì che l’energia non è una merce qualsiasi, perché dipende da reti essenziali, presenta rilevanti interessi collettivi e condiziona lo sviluppo economico. Proprio per questo non poteva essere consegnata né all’arbitrio delle concentrazioni private né alla rigidità di un monopolio pubblico irresponsabile.
La sua soluzione fu più complessa e più moderna: infrastrutture aperte, gestione responsabile, pluralità degli operatori, libertà di scelta, protezione sociale mirata, concorrenza effettiva e uno Stato indipendente dagli interessi che è chiamato a regolare.
La liberalizzazione energetica italiana fu introdotta dal diritto europeo e realizzata normativamente dal decreto Bersani. Ma la sua grammatica istituzionale era stata scritta da Sturzo quasi mezzo secolo prima.
Per questa ragione egli può essere celebrato, con rigore e non soltanto retoricamente, come il padre intellettuale del modello energetico italiano ed europeo contemporaneo.
La sua eredità non consiste nella proclamazione astratta del mercato, bensì nella scoperta del suo presupposto politico: perché vi sia libertà economica, nessuno deve poter essere contemporaneamente proprietario del campo, arbitro della partita e unico giocatore autorizzato a vincerla.
Nel modello sturziano lo Stato non scompare. Compie una trasformazione assai più impegnativa: smette di essere il padrone dell’energia e diventa il garante della sua libertà.
